Letos v prosinci dojde k prvnímu oficiálnímu vyhodnocení plnění Pařížské dohody o změně klimatu na konferenci COP28. Již teď je z dostupných dat jasné, že se nepodaří udržet nárůst globální teploty pod 1,5 °C. Se dvěma státy už probíhá řízení o neplnění povinností vyplývajících ze smlouvy.
Pařížská dohoda o změně klimatu byla dojednána v roce 2015 a požaduje udržet nárůst průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C, případně se snažit nepřekročit oteplení o 1,5 °C. Kromě těchto dvou teplotních cílů Pařížská dohoda také mluví o potřebě dosáhnout vrcholu globálních emisí skleníkových plynů co nejdříve a posléze je urychleně snižovat tak, až bude v druhé polovině tohoto století dosaženo klimatické neutrality (tedy vypuštěné emise nebudou vyšší než emise pohlcené).
K těmto cílům mají vést dobrovolné příspěvky jednotlivých států, které sdělují sekretariátu Pařížské dohody. To, zda směřují ke kolektivnímu pokroku v plnění cílů Pařížské dohody, má být hodnoceno každých pět let – vůbec poprvé právě na konci letošního roku na COP28. Česká delegace se COP každoročně účastní, vystupuje však v rámci společné vyjednávací pozice EU. Role české vlády byla klíčová minulý rok na COP27, kdy Česko předsedalo Radě EU a do klimatických vyjednávání se zapojilo opravdu intenzivně.
Hodnocení Pařížské dohody proběhne na tak zvaném zasedání konference smluvních stran (Conference of Parties – COP) od 30. listopadu do 12. prosince v Dubaji ve Spojených arabských emirátech. Zasedání probíhá na konci každého roku již od sjednání Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu. To letošní 28. zasedání má projevem zahájit britský král Karel III.
Globální hodnocení je upraveno v článku 14 Pařížské dohody, ale mnoho se z něj nedozvíme. Článek stanoví, že hodnocení proběhne „komplexním a nápomocným způsobem na základě rovnosti a nejlepších dostupných vědeckých poznatků.” V úvahu přitom budou brány jak snahy o mitigaci, tedy o zmírňování změny klimatu snižováním emisí skleníkových plynů, tak přijatá opatření v rámci adaptace na změnu klimatu.
Ačkoliv je hodnocení dobrovolných závazků Pařížské dohody v mezinárodním právu spíše unikátní jev (a pakt o něm mnoho neříká), nějaké indicie, jak bude hodnocení vypadat, máme. V průběhu let již bylo vydáno mnoho různých zpráv, včetně např. The Emissions Gap Report, kterou každoročně vydává Program OSN pro životní prostředí. Další vodítka pro hodnocení poskytují tzv. Pařížská pravidla („Paris Rulebook“) z roku 2018, která však nejsou z důvodu politické citlivosti příliš striktní.
Podle těchto pravidel má být hodnocení „vedeno samotnými stranami“ a má se skládat ze tří kroků: sběr informací, technické hodnocení a zvážení výstupů. Právě k poslednímu kroku, tedy projednání závěrů hodnocení, dojde na COP28 a tyto závěry budou buď zahrnuty v rozhodnutí COP, nebo v samostatné deklaraci. Jejich součástí má být i politické sdělení včetně konkrétních doporučení pro státy.
Dá se však očekávat, že k hodnocení se svými zprávami a doporučeními připojí i akademický a nevládní sektor (již např. zde). Svůj společný postoj pro COP28 připravuje i EU. Ta požaduje udržení cíle 1,5 °C, postupné ukončení využívání fosilních paliv a jejich podpory na celém světě nebo celosvětové ztrojnásobení instalované kapacity energie z obnovitelných zdrojů. Z výsledku globálního hodnocení mají státy vycházet při aktualizaci svých opatření, tedy také při stanovování cílů pro další období. Ty budou zveřejněny do konce roku 2025. EU aktuálně připravuje svůj cíl pro rok 2040.
Kromě hodnocení plnění cílů Pařížské dohody se v Dubaji očekává i debata o financích včetně velmi diskutovaných pravidel fungování Fondu ztrát a škod, pomocí kterého mají státy bohatého Severu přispívat chudým zemím, které trpí změnou klimatu nejvíce.
Oteplení o 1,7 °C je nevyhnutelné
Z posledních dostupných dokumentů vyplývá, že oteplení o cca 1,7 °C je téměř nevyhnutelné, přísnější limit Pařížské dohody, tedy oteplení o max. 1,5 °C se tak pravděpodobně udržet nepodaří. K tomu by totiž bylo zapotřebí snížit celosvětové emise skleníkových plynů o 43 procent do roku 2030, o 60 procent do roku 2035 a o 84 procent do roku 2050 (to vše oproti roku 2019).
Otázkou je teď tedy spíše cíl dva stupně Celsia. Stávající dobrovolné příspěvky států vedou podle poslední The Emissions Gap Report k oteplení o 2,5 až 2,9 °C. Očekávat tak můžeme výzvu ke zvýšení ambicí i příspěvků smluvních stran. Podobné výzvy mohou po desítkách let snah vyznívat vyprázdněně, je však dobré si připomenout, že před dojednáním Pařížské dohody v roce 2015 svět směřoval k oteplení až o 4,5 °C!
Cíle jsou jedna věc, jejich splnění věc druhá
Jak ale zaručit, aby státy své přísliby v dalších letech opravdu plnily? Ne všechny požadavky na státy jsou totiž v Pařížské dohodě napsány formou závazné povinnosti. Co ale země skutečně musejí udělat, je přislíbit určitou výši dobrovolného příspěvku, jeho aktualizaci a následné reportování.
K podpoření dodržování Pařížské dohody slouží speciální Výbor pro usnadnění provádění a dodržování, který může zahajovat řízení se smluvními stranami. Spolupředsedkyně výboru Christina Voigt již oznámila, že dvěma státům bylo oznámeno zahájení řízení týkající se nedostatečného plnění povinností vyplývajících z Pařížské dohody.
Výbor má však poskytovat zpětnou vazbu jedině transparentním, nekonfliktním a nerepresivním způsobem a může tudíž vydávat pouze doporučení. Každý rok výbor podává zprávu o své činnosti, která je dostupná online, v letošní zprávě se tak snad o zahájených řízeních s dvěma státy dočteme více.
Jak si vede Česká republika?
Česká republika je stranou Pařížské dohody a svůj příspěvek zaslala spolu s ostatními členskými státy EU jako kolektivní cíl snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 nejméně o 55 procent oproti roku 1990. Cíle pro jednotlivé členské státy v příspěvku konkretizovány nejsou. I přesto mají některé členské státy EU svůj cíl ještě přísnější a závazně stanovený například v klimatickém zákoně. Takový zákon Česko zatím nemá.
Ačkoliv klimatická žaloba proti české vládě a ministerstvům nebyla zatím úspěšná, neznamená to, že Česko dělá dost. Převést Pařížskou dohodu do konkrétních cílů pro jednotlivé státy a dosáhnout případně soudně jejich plnění, se nyní snaží celá řada lidí po celém světě – fenomén klimatických žalob je na vzestupu. Ustanovení Pařížské dohody však nejsou ani úplně konkrétní ani beze zbytku závazná. Proto se názory soudů i odborníků na to, co přesně z nich pro státy vyplývá, liší.
Mezinárodní dohody v oblasti klimatu a konference COP
První mezinárodní smlouvou, která reguluje oblast klimatu, je Rámcová úmluva OSN o změně klimatu podepsaná v roce 1992. Na ni navázal Kjótský protokol přijatý v roce 1997, který zavázal vyspělé země ke snížení emisí skleníkových plynů o alespoň 5 % do roku 2010. Kjótský protokol byl vzhledem k neschopnosti států dojednat novou dohodu platnou po roce 2010 prodloužen do roku 2020. Mezitím se v roce 2015 (na COP21) podařilo dojednat Pařížskou dohodu o změně klimatu, která sice obsahuje teplotní cíle, které nemá lidstvo přesáhnout, konkrétní závazky ke snižování emisí si ale na jejím základě stanoví státy samy. Právě ke zhodnocení, zda tyto dobrovolné závazky stačí k zachování teplotních limitů v Pařížské dohodě vytyčených, slouží tzv. globální hodnocení, které proběhne na COP28.
První COP proběhl po schválení Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu v roce 1995 v Berlíně (předsedala Angela Merkel) a od té doby rotuje po pěti regionech OSN: Afrika; Asie; Latinská Amerika a Karibik; Střední a Východní Evropa a Západní Evropa a jiní. Ačkoliv zasedání obyčejně probíhá každý rok, v roce 2020 byla kvůli pandemii Covid-19 pauza. V roce 2024 má proběhnout COP29 v regionu Střední a Východní Evropa. Pořadatel však stále není znám. Kandidaturu zvažovalo dokonce i Česko, nakonec ale od nápadu upustilo – obavou byly kromě vysokých nákladů i bezpečnostní opatření. Zasedání COP je totiž masovou akcí. Kromě nejvyšších představitelů téměř všech států světa se sjíždí i jejich vyjednávací týmy, zástupci nevládního sektoru, ale i početní zástupci fosilních společností a všemožní další lobbisté.
Eva Balounová
Eva působí v Centru pro klimatické právo a udržitelnost na Akademii věd ČR. Zaměřuje se na právo životního prostředí, Evropské unie a klimatické právo.
